村集体财务管理制度是维护农民利益、守好农村家底的有力支撑，是促进新型农村集体经济高质量发展、推进乡村全面振兴的重要保障。预算控制、报销审批、票据核销等，每一道财务程序都是维护村集体资金安全的制度屏障。准确认定和处理违反村集体财务管理制度行为，使侵占集体资产、侵害群众利益的问题得到有效查处，对于管好农村集体“三资”、维护村集体和农民合法权益、推进群众身边不正之风和腐败问题集中整治走深走实具有重要意义。狭义上的违反村集体财务管理制度行为，是指单纯财务管理不规范行为，如未实行账、款分管，财务公开不到位等程序违规，违反了《中华人民共和国会计法》《农村集体经济组织财务制度》等法律法规，绕开财务监管，形成村集体资金失管失控的风险。而广义上的违反村集体财务管理制度行为，不仅包括前述财务管理不规范问题，还包括行为背后隐藏的违纪违法甚至犯罪问题。

常见违反村集体财务管理制度行为类型

实践中，常见违反村集体财务管理制度行为主要有五类：一是违反组织纪律，违反民主集中制原则未经村集体决策，个人或少数人决定大额资金支出；二是违反廉洁纪律，违规列支招待费、烟酒费、礼品费，或者使用白条、虚假发票变相报销上述费用；三是违反群众纪律，违反财务公开制度，侵犯群众知情权，财务收支未按规定时间、内容、形式等进行真实、完整公开或公开内容模糊；四是违反国家财经纪律行为，私设“小金库”“账外账”、坐收坐支、公款私存；五是以非法占有为目的，通过虚列项目、虚开发票、虚报补贴等方式套取、骗取村集体账户资金，数额较大，涉嫌职务侵占或者贪污犯罪。

常见违反村集体财务管理制度行为定性和纪法条款适用

狭义上的违反村集体财务管理制度行为，优先适用《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）的特别规定，没有特别规定的适用《条例》一般规定。

大额资金使用未经集体决策、财务公开不到位等行为分别适用《条例》第七十七条、第一百二十八条等特别规定。如，2025年4月，某村多名村民要求村“两委”公开第一季度财务情况，但该村党支部书记王某考虑到多种因素未及时公开，直到当年7月才将第一、第二季度财务情况一并公开。《农村集体经济组织财务公开规定》第七条规定“村集体经济组织财务至少每季度公开一次”，王某不按照规定公开村级财务的行为，应当认定为侵犯群众知情权，违反了群众纪律，适用《条例》第一百二十八条定性处理。

单纯实施私设“小金库”“账外账”、坐收坐支、公款私存等财务管理不规范行为，行为人未谋取私利，《条例》没有特别规定，一般认定为违反国家财经纪律。如，某村党支部书记张某将村集体鱼塘发包部分收入5万余元未入账，另设“小金库”管理，该款项未被张某个人侵占或私分，主要用于支付缺乏正规票据或者不便报销的集体开支。张某私设“小金库”行为违反《中华人民共和国会计法》第十六条之规定，属于违反国家财经纪律行为，适用《条例》第三十条第二款处理。

私设“小金库”并用于违规开支的行为是数错并处，还是择一重处，需具体问题具体分析。实践中，私设“小金库”行为往往伴随着将资金用于公款吃喝、送礼、滥发津补贴等不合规开支行为，如何定性处理取决于“小金库”的设立与使用是否“绑定”。如，某村党支部书记李某为解决村务接待产生的费用，以虚列卫生清理费方式，每月套取村集体资金0.3万元单独保管作为“小金库”，持续10个月时间。其私设“小金库”的目的是特定违规用途，虚列支出只是手段、违规公款吃喝才是目的，此种情形通常按处分较重的行为定性处理，应按违反中央八项规定精神、违规公款吃喝定性，适用《条例》第一百一十三条。对未被认定的私设“小金库”行为，应在违纪事实中作为情节予以表述。再如，某村党支部书记杨某将村集体建设用地出租给他人获得租金12万元未入账，后将该笔钱款作为“备用资金池”，用于向村“两委”干部发放值班补贴5万元，案发时结余7万元。此时，“小金库”设立行为与使用行为不存在吸收或牵连关系，应分别按违反国家财经纪律和廉洁纪律定性，适用《条例》第三十条第二款、第一百一十四条合并处理。

以非法占有为目的，通过虚列项目、虚开发票等方式套取、骗取村集体账户资金如何定性，需考虑行为人主体身份及资金数额。虚列项目、虚开发票都是在村财务账目上“做手脚”“搞把戏”，表面上行为人都是违反村集体财务管理制度，但因主体身份不同，故定性也应不同。行为人如果在管理村集体事务中利用职权实施上述行为，涉嫌职务侵占罪；如果在协助政府从事特定行政管理工作中利用职权实施上述行为，涉嫌贪污罪。如，某村集体研究决定使用村集体资金将村内路灯更换为太阳能路灯，村党支部书记鹿某安排村会计与照明公司商议，以虚增8套路灯虚开发票下账报销的方式，套取村集体资金3万元据为己有，鹿某涉嫌职务侵占罪，适用《中华人民共和国刑法》第二百七十一条第一款和《条例》第二十九条。又如，某村党支部书记郭某利用职务便利，根据县政府授权在上报密植梨补贴时，以村民陈某的名义虚报种植亩数。镇政府将补贴款发放至村委会账户，虚报补贴款由陈某通过自己的银行账户领取，取现后被郭某据为己有。该案中，郭某协助县政府开展经济林补贴申报和发放工作，以国家工作人员论，上述行为涉嫌贪污罪，适用《中华人民共和国刑法》第三百八十二条和《条例》第二十九条。

认定违反村集体财务管理制度行为的取证重点

一是关于主体身份及职务职责证据。收集证明行为人主体身份证据，查明行为人是否协助人民政府从事救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物管理等全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》规定的七类行政管理工作。

二是关于主观方面证据。收集行为人陈述（供述）、相关证人证言。对于私设“小金库”案件，应查明套取骗取村集体资金的主观目的。如果目的是用于村集体事务中产生的招待费、烟酒费等不合规费用，便涉嫌违反中央八项规定精神和廉洁纪律；如果目的是用于个人及家庭支出，且数额较大，则涉嫌职务侵占、贪污等违法犯罪。

三是关于客观方面证据。收集村集体会计账簿、财务凭证、银行流水等，查明原始凭证的真实性、合法性、完整性。收集村集体账户资金来源的证据，若来源于乡村建设项目资金，还应收集项目补贴方案、财政局关于资金性质说明等。收集违纪违法犯罪所得及孳息去向的证据，对时间跨度长、资金去向不明的“小金库”，通过会计鉴定方式认定。对于违反民主集中制原则的案件，收集体现决策过程的会议记录，核对大额支出、收益分配等是否履行“四议两公开”程序。

其他需要注意的问题

违反村集体财务管理制度行为往往系一案多人，要区分决策者、执行者、被动接受者。以私设、使用“小金库”案件为例，决策者主要指村党支部书记、村委会主任，责任最重；执行者指落实决策者意图、违规执行决策的财会人员，责任次之；被动接受者主要针对使用“小金库”资金滥发津补贴中领取津补贴的村干部，此类人员负有清退、上缴违规发放津补贴资金的义务。

处理违反村集体财务管理制度的行为，既要关注对“人”的处分处理，又要关注“事”的解决和案件综合效果，尤其要注重追赃挽损。对于非法侵占的村集体资金和克扣群众的财物应当分别责令退赔村集体经济组织和农民群众，让群众真正得实惠、乡村得发展。

（作者单位：河北省纪委监委）

●纪法链接

《中国共产党纪律处分条例》

第二十九条 党组织在纪律审查中发现党员有贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊、浪费国家资财等违反法律涉嫌犯罪行为的，应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。

第三十条第二款 违反国家财经纪律，在公共资金收支、税务管理、国有资产管理、政府采购管理、金融管理、财务会计管理等财经活动中有违法行为的，依照前款规定处理。

第七十七条 违反民主集中制原则，有下列行为之一的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分：

……

（三）故意规避集体决策，决定重大事项、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用；

……

第一百二十八条 不按照规定公开党务、政务、厂务、村（居）务等，侵犯群众知情权，对直接责任者和领导责任者，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。